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理论动态2016年第5期(总第133期)
  2016年09月21日 来源: 国家工商总局企业注册局
 

 

中国市场监督管理学会

理论动态

2016年第5期(总第133期)

 

 

 

 

 

编者按作为全面深化改革背景下治国理政的重要创新,社会共治具有深刻的理论渊源和现实基础,不仅出现在中央政策文件中,更在地方治理创新实践中得到应用,也取得了初步成效持续推进社会共治制度创新提升社会治理能力,更好实现治理目标,是一个长期复杂的过程,涉及到改革思路的转换政府角色的再造多样化治理手段的运用路径选择等问题。我们就此进行梳理,供参考

 

 

社会共治的内涵

社会共治,是指多元社会主体在社会权力的基础上,通过协商、合作等手段共同治理公共事务,以实现多元社会的共同利益。

党的十八大提出,要实现国家治理体系和治理能力的现代化。李克强总理在2014年政府工作报告中也明确指出,要推进社会治理创新,注重运用法治方式,实行多元主体共同治理。社会共治,是公共治理理念的新发展,是我国社会治理的一项重要制度创新。

从治理理论角度看,社会共治理念的内涵更为丰富:一是在总体格局上,要实现中央领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型国家治理体系的目标;二是在主观意愿上,强调社会主体参与国家治理的自觉、自愿,而非行政强制和政治动员;三是在实现路径上,多个权力主体通过不断对话、博弈,平衡各主体利益,合作形成集体行动,期间不再是政府的强制力推动,而是更多发挥市场机制、行业自律和社会监督的作用;四是在实现动力上,培育参与型公民组织、行业协会、企业工会和民间慈善机构,建立多元化的公众参与机制和渠道,将国家职能部分对接到社会自治组织,把社会能办好的事尽量交给社会承担,以形成社会治理的合力。

社会共治的主体是多元主体。中央政府及地方政府、企业及各类市场主体、社会组织等非营利机构等各类社会角色,都是社会共治的多元主体。社会共治承认上述力量的合理性以及合作的可能性。在社会共治格局中,政府不再是唯一主体,而是若干主体中的一个。政府要从以往的直接管理变为间接管理,更多扮演中介者的角色,通过制定治理架构的宏观框架和参与者的行为规则,运用经济、法律、政策等多种手段,为公共事务的处理提供依据和便利。

社会共治的机制是协商对话。社会共治的基本机制包括对话、竞争、妥协、合作与集体行动。坦诚和理性的沟通才能确保社会共治的有效实施。必须承认多元文化与多利益的社会结构,强调对于公共政策与集体行动的多元、平等参与。反复的博弈才能实现各方的妥协、合作,在此基础上的公共决策或集体行动,才能让所有受此影响的人接受。社会共治才能够提供理性、公正的共同价值境遇,并进一步建立共识,最大限度地实现公共利益。

社会共治的目标是社会共享。社会共享既是社会共治的手段与过程,更是社会共治的目标与结果。作为治理变革的最终归属,社会共享是在尊重社会发展规律基础上践行善治的基础。它不只是分配方式上的财富共享,更表现为权力、价值和知识层面的共享,是社会各种角色、各种力量在平等基础上积极地实践,使国家与社会、国家与公民之间的关系走上协调之路,形成建设中国特色社会主义的历史合力,建立起与全面深化改革进程相适应的社会秩序。

社会共治在我国的探索与实践

改革开放以来,伴随着政府自身改革的不断深化,政府、市场和社会三重体系日臻完善。社会共治就是要在此条件下,发挥好政府以外各类主体的作用,建立多元主体参与的新型社会治理模式。在经济领域,社会共治表现为行业协商对话机制;在社会层面,社会共治则表现为针对特定公共议题的策略机制;在社区层面,社会共治又表现为公民权益表达、实现和参与的各类模式。通过市场与社会各类多元主体的介入,反过来又促进政府职能的转变,把简政放权落到实处。当前,随着改革的深化,各类社会问题日益突出,制度转型问题、环境污染问题、既得利益主体调整等,无一不涉及多元主体的利益调整,离不开多元主体的参与,要调整政府主导的治理行为,构建新型的多元主体共治模式。

近年来,在社会管理方面的探索创新,已经融入了多元主体共治的理念。例如,在应急管理方面,形成了分级负责、相互协同的抗灾救灾应急机制。汶川地震和南方暴雪后,均形成政府主导、社会协同的社会组织参与应急救灾格局。在环境保护领域,健全了政府、企业与公众共同参与的新机制。政府在雾霾治理工作中强化了企业与公众的参与,实行区域联防联控。在生态保护方面,提出了主体功能区制度,探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制,使各级政府和全社会都参与进来。在食品药品安全方面,提出并建立覆盖全过程的监管理念和制度,通过食品原产地可追溯制度,强化了社会参与的力度,有助于食品安全水平的提高。在慈善事业方面,政府的角色从主导向支持转变,明确社会是慈善事业的主体,引导社会力量参与扶贫事业。在社会共治的实践探索中,一些地方广泛运用合作平台构建共治基础。形成了政府、社会组织与企业平等合作关系,为资源融合、合作互动提供了条件。

作为社会治理的制度创新,多元共治不是政府退出,也不是小政府、弱政府,而是小政府、强政府、大社会。政府要善于向社会放权,向社会转移治理职能。有学者指出,实现多元主体共同治理,应当提升政府、市场主体和社会组织等多元主体的治理能力;明确政府、市场与社会的职能分工和权力边界,向市场和社会放权,为共同治理创造更多的空间。

推进市场监管社会共治制度建设的思考

学界认为,在市场监管领域引入社会共治理念,有助于突破现有条块分割的思维,从而使市场监管与我国的政治行政特点、经济发展阶段、产业环境背景等相适应。要通过一系列制度建设,整合多元主体的资源力量,形成市场监管合力,推动市场监管共治新格局早日形成。

一是在发展方向上,要由政府主导向社会协同共治转变传统的市场监管是以行政监管为主,通过行政许可、行政检查、行政执法为主的方式,力求对市场的全方面做到无死角监管。但这样的监管成效并不明显,导致监管矛盾日益突出,监管风险不断增大,易呈现出政府着急、企业不急、经营者无惧、消费者无奈的现象。因此,迫切需要在制度设计上改变传统的市场监管格局,注重制度体系的系统性、整体性和协同性,在多元共治下,构建企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的市场监管新机制,形成政府更严明,企业更负责,社会更有为,民众更理性,媒体更客观,专家更准确的市场监管新格局。首先,要完善制度约束,培育尽责的监管者。政府部门应当主要通过法制发挥在市场监管中的作用,依法对市场主体的行为进行引导和适度干预,特别是监督和矫正市场主体的不当行为,其目的是要使市场机制更好的发挥作用。其次,要建立诚信自律机制培育守信的从业者。生产经营者是社会共治的主要参与者,也是市场中的第一责任人。在市场监管新格局下,需要通过安全责任制度、全流程监督检查制度、损失赔偿制度等方式来强化风险管理,约束企业行为,培育守信的从业者。第三,要建立健全披露制度,使信息公开透明,为消费者和媒体的正当监督创造条件。作为重要的市场力量,消费者有能力通过自身的选择行为影响市场,影响企业的生产行为。因此,要建立健全市场参与各个主体的信息披露制度便于消费者和媒体发挥监督作用,同时也引导建立成熟的消费者群体

二是在监管目标上,要从单纯的行政管控向公共服务转变。由于市场监管的公共性,政府部门应将提升公共服务和保障公共利益置于重要位置。监管的最终目标,不是用行政手段管控市场,而是通过监督管理保障市场健康运行,提升社会经济发展水平。在社会共治新机制下,首先,要以公众利益为导向,整合各类社会资源。如按照市场化方向完善行业协会,通过行业自律,发挥规范行业秩序的作用,加大企业服务力度。其次,提高公共服务管理智能化水平,实现对服务管理流程的科学再造。把信息数据优势转化为社会治理优势,加强关联数据分析对比、研判应用,从多源、分散的大数据中找到规律,提高公共决策的预见性、精准性。第三,要发挥社会公众的监督作用。通过消费者组织、有奖举报制度等,加强消费教育、新闻媒体等渠道,不断提高市场监管水平。

三是在监管重点上,要从重在应急处置向风险防控转变创新市场监管,服务市场发展,还伴随着监管重点的转变。过去,我国行政监管比较重视事前审批和事后审查,处置应急事项的任务比较重。在市场监管多元共治新格局下,监管工作向源头上溯,建立健全生产、流通领域的风险监测和评估体系,有效控制风险隐患。首先,要构建风险防范机制,加强监管风险的研究,提高防范化解意识,细分风险防范重点,制定防范工作流程措施,不断提升风险防范水平。其次,通过建立健全生产经营主体责任评价系统,引导市场主体增加商品和服务的透明度。根据企业信用风险等级开展分层管理使监管资源与企业风险等级相匹配,细化抽查内容,对风险较高企业进行重点抽查,通过社会信用体系对接,加强惩戒力量提升执法信息透明,提升监管效能。同时,加强对市场主体的引导和教育,强化风险防范的自律行为。

四是在方法手段上,要从单一的行政管理综合运用法制等共治手段转变。司法手段在市场监管中发挥着重要作用,在反垄断、反不正当竞争、打击侵权假冒、维护消费者合法权益方面起着重要作用。高效、法治的监管,是实现简政放权改革红利的重要保障。创新市场监管必须加强行政机关与司法机关的沟通,推进统一执法和审判标准。要积极运用法律手段,依法追究市场违规主体的法律责任,提高违法成本,提升监管专业化法制化水平。要通过行政与司法的配合保障监督效果,形成治理的闭环。探索实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒,探索证据一体化,及时发现潜在市场风险,有效约束市场行为,避免违法行为造成严重后果。

 

(综合整理自新华网、中国行政管理》《行政论坛》《中国市场监管研究》《中国人民大学学报》《甘肃社会科学》等资料)

 

                              (责任编辑:周晓萍、胡湛

 
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